０２３年８月３１日
〒630-0288
奈良県生駒市東新町8番38号
生駒市監査委員 殿
〒630-0134
奈良県生駒市あすか野北3-1-3
住民監査請求者代表
阪口 保
他１５名
(別紙請求人目録記載の通り)
住民監査請求書
第１ 申立の趣旨
生駒市長は、(1)元生駒市福祉事務所長影林洋一(２０１５年度～２０１９年度)に対し１０４５万０２６７円(後述するAに対する返還金９１３万６０１６円＋後述するBに対する返還金１３１万４２５１円の合計)、(2)同石倉真由美(２０２０年度)に対し７３万８７８５円(後述するCに対する返還金)を請求するとともに、(3)小紫雅史に対し、１１１８万９０５２円(後述するA～Cへの返還金の合計)を損害賠償請求するとともに、生駒市によって、生活保護利用者らの健康で文化的な生活が脅かされることのないよう再発防止策を定め、これを公表することを求める。
第２ 申立の実情
１ 本請求の概略
生駒市においては、同市内在住にかかる生活保護制度の利用者(A～C)が、後述する年金時効特例法にかかる特例の対象者であったことが明らかとなった際、厚生労働省から、５年以上前の遡及年金については生活保護法６３条にかかる返還対象としてはならない旨の連絡がなされていたにもかかわらず、これを無視し、A～Cから、根こそぎ返還させるに至った。ところが、昨年、これが露見するや、A～Cに対し、違法な返還額に利息を付して支払うことを余儀なくされるに至った。
本住民監査請求は、上記のような違法な取扱によって、生駒市が蒙ることになった損害について、生駒市長及びその担当職員に対し、その賠償を請求するよう求めるものである。
また、ここ数年、生駒市の生活保護行政に関しては、同制度の利用者から過度に抑圧的となっているとの声が寄せられている。また、実際、生駒市においては、生活保護制度の利用を申請した者に対し、これを却下した処分が、奈良県によって取り消されるといった事案も生じている(甲５)。今回の件は、たまたま生じたものではなく、生駒市における保護行政全般に根ざした問題と見なさざるをえない。そこで、上記の賠償請求とともに、再発防止に向けた積極的な取組も求めるものである。
２ 当事者
(1) 請求人らは、いずれも生駒市民である。
(2) 生駒市は、普通地方公共団体である(地方自治法１条の３)。
生駒市長は、同市に関する事務を管理・執行している(地方自治法１４８条)。
小紫雅史(以下「小紫」という)は、２０１５年４月２７日から現在まで生駒市長の職にある。
(3) 生駒市福祉事務所は、社会福祉法１４条１項の規定に基づき、生駒市に設置されている(生駒市福祉事務所設置条例(昭和４６年１０月２６日条例第２３号)１条)。
生駒市福祉事務所は、生駒市生活支援課にかかる事務を分掌している(生駒市福祉事務所処務規則(平成２５年３月２９日規則第２０号)２条２項)。したがって、生活保護法にかかる事務は、同事務所が分掌することになる。
生駒市福祉事務所長は、「生活保護法第６３条の規定による被保護者が返還する金額の決定に関すること」に関して、生活保護法１９条４項、及び地方自治法１５３条２項の規定に基づき、生駒市長より権限を委任されている。
ただし、生駒市福祉事務所長は、上記権限に属することであっても、「異例又は重要と認められるものは、あらかじめ生駒市長の指揮を受けなければならない」とされている(以上について、生駒市福祉事務所長に対する事務委任規則(昭和４６年１１月１日規則第１８号))。
ちなみに、影林洋一(以下「影林」という)は、２０１５年度から２０１９年度にかけて生駒市福祉事務所の所長の地位にあった。また、石倉真由美(以下「石倉」という)は、２０２０年度、同事務所の所長の地位にあった。
(4) 生活保護利用者A、同B、同C(以下「A」「B」「C」という)
いずれも生駒市内在住にかかるもので、生活保護法にかかる各種扶助制度を利用、または利用していたことがあるものである。また、いずれもが、厚生年金保険の保険給付及び国民年金の給付に係る時効の特例等に関する法律(平成１９年法律第１１１号。以下「年金時効特例法」という)にかかる特例の対象者である。
なお、A乃至Cの正確な住所氏名は、プライバシーの関係もあるので、厳密に特定することは控える。ただし、後述するように、本請求との関係では、そもそも厳密な特定までは不要である。
３ 生活保護費の違法な返還請求とその返還に至る経緯
(1) 年金時効特例法の施行と厚生労働省からの事務連絡の発出
２００７年７月６日、年金時効特例法が施行される。
また、同年１２月２８日、厚生労働省社会・援護局保護課長は、「生活保護受給者の「年金記録問題」への対応について」と題する事務連絡を発出した(甲４。以下「本件事務連絡」という)。
その内容は、下記の通りである。
記
１ 年金加入記録の確認等について
※省略
２ 年金記録の訂正や判明により、年金が増額される被保護者及び新たに年金受給資格を得られる被保護者への対応について
※第１段落、第２段落は、省略
なお、年金が遡及して支給された場合の取扱いについては、以下のとおりとするので留意されたい。
(1) 遡及して支給された年金のうち、５年以内の年金について
従来通り、法第６３条に基づく費用返還請求の対象となる。(法第６３条による費用返還が決定された日から遡って５年間分の保護費相当分が対象。なお、原則として全額が返還対象となるが、当該世帯の自立を著しく阻害すると認められるような場合においては、一部返還額を控除しても差し支えないので留意されたい。(生活保護手帳(別冊問答集)問４５０参照))。
なお、当該年金額が、返還対象となる保護費相当分を上回る分については、収入認定の取扱となる。
(2) 遡及して支給された年金のうち、５年以上前の年金について
法第６３条による返還対象とせず、保護の要否の判定、あるいは保護費の算出上、支給月において収入認定するものとして取り扱うこと。(ただし、６ヶ月以内で分割して収入認定する取扱いも可能。)
(2) 生活保護利用者への保護費の返還請求
A～Cは、それぞれ生活保護制度を利用していたことがあるところ、いずれも年金時効特例法の対象者であった。その結果、各々、遡及して年金が支給されることになったが、生駒福祉事務所長は、その際、本件事務連絡の内容を無視し、５年以上前の年金についても、生活保護法６３条に基づき、生駒市に返還させた。
具体的には、次の通りである。
(ｱ) Aについて
返還日 ２０１５年６月１５日
返還金額 ６７０万３４８０円
※以上について、平成２７年６月９日付生保第７２号(以下「本件返還処分１」という)
(ｲ) Bについて
返還日 ２０１９年５月１５日
返還金額 １１２万６０６１円
※以上について、令和１年５月１５日付生保第４７号(以下「本件返還処分２」という)
(ｳ) Cについて
返還日 ２０２０年１０月２９日
返還金額 ６９万９２４５円
※以上について、令和２年１０月２１日付生保第３４２号(以下「本件返還処分３」という)
なお、本件返還処分１～同３により生駒市が返還を受けた生活保護費については、後述するように、都道府県及び国の負担に応じて、生駒市から、各々に対し、さらに返還されている。
(3) 違法な返還請求の発覚
ところが、２０２２年６月、生活保護費の管理の問題が生駒市議会において取り上げられるなどする中で、外部からの指摘を受け、A～Cに対し、本件事務連絡を無視した返還請求を行っていたことが明らかとなった。
(4) 違法に返還させた保護費及びこれに対する利息の支払
２０２２年９月１３日、生駒市福祉事務所長鍬田明年(以下「鍬田」という)は、A～Cに対する各返還処分を取消し、同月１６日、生駒市は、同人らに対し、次の金額を支払った。
(ｱ) Aについて
返還金元金 ６７０万３４８０円
利息 ２４３万２５３６円
合計 ９１３万６０１６円(甲１)
(ｲ) Bについて
返還金元金 １１２万６０６１円
利息 １８万８１９０円
合計 １３１万４２５１円(甲２)
(ｳ) Cについて
返還金元金 ６９万９２４５円
利息 ３万９５４０円
合計 ７３万８７８５円(甲３)
以上、A～Cに対する支払の合計は、返還金元金(違法返還請求額)が８５２万８７８６円、利息が２６６万０２６６円、総合計が１１１８万９０５２円となった。
４ 法律関係の整理
(1) A～Cへの返還請求の違法性について
生活保護法６３条は、「被保護者が、急迫の場合等において資力があるにもかかわらず、保護を受けたときは、保護に要する費用を支弁した都道府県又は市町村に対して、すみやかに、その受けた保護金品に相当する金額の範囲内において保護の実施機関の定める額を返還しなければならない。」と定める。
ここで、同法６３条が、返還額について、一律にその受けた保護金品に相当する金額全部とするのではなく、具体的な算定方法を定めることなく、保護の実施機関に一定の裁量を認めているのは、全額返還を原則としつつも、保護金品の一部が被保護者の自立及び更生に資する形で使用された場合には、その返還を免除することが被保護者の自立及び更生を助長するという生活保護制度の目的に適うこと、保護金品の全額を返還額とすることが被保護者の生活を著しく圧迫する場合には、被保護者世帯の自立を阻害し、生活保護制度の趣旨に反する結果となり得るからである。つまり、同法により返還を求める金額の決定は、もともと保護の実施機関による自由裁量ではない。
さらに、本件事務連絡は、５年以上の遡及年金については、同法６３条による返還の対象とはしない旨を明記している。
したがって、影林によるA及びBに対する法６３条に基づく返還請求(本件返還処分１及び同２)、石倉によるCに対する返還請求(同３)は、いずれも違法である。その意味で、昨年、鍬田が、A～Cに対する返還処分を取り消したこと自体は正当である。
(2) 故意・過失について
(ｱ) 影林及び石倉について
影林は、本件返還処分１及び同２を行った。また、石倉は、本件返還処分３を行った。しかし、いずれも違法な処分で、後日、取消を余儀なくされている。
そもそも、生活保護法６３条の適用における年金時効特例法による遡及年金の取扱については、本件事務連絡に明記されている。これが、生駒市ないし生駒市福祉事務所の中で、どのような形で共有されていたのかについて、現時点で、請求人らにおいては、詳らかではない。しかし、その内容の重要性に鑑みれば、影林及び石倉に限らず、担当職員間において、容易に確認できる状態でファイリングされていたと考えるのが自然である。
ちなみに、生活保護を利用するかどうかは、例えば、医療費の負担方法なども含め、対象者の生活に大きな影響を与えるが、対象者自身が生活保護制度について十分な知識や経験を有していることは稀である。したがって、生駒市福祉事務所において、生活保護法６３条を適用し生活保護費の返還を検討するにあたっては、もともと極めて慎重な調査・検討が求められる。同条にかかる裁判例も集積している。
今回も、例えばＡに関して言えば、同人に対する生活保護費には多額の医療費(健康保険制度の適用のない１０割負担にかかるもの)が含まれていたところ、生駒市福祉事務所の違法な取扱の結果、上記３(4)の返還を受けたとしても、結局は、生活保護の廃止後、本来、健康保険制度を利用していれば必要なかった多額の返還を求められる結果となってしまっている。しかも、遡及年金の金額も６７０万３４８０円と高額である。生駒市福祉事務所において、「１人１人の生駒市民の社会生活を支える」という意識が鈍麻していなければ、本件事務連絡の存在には、必ず気がついたと考えられるが、残念ながら実態はそうではない。
現時点で、その具体的な経緯は明らかではないものの、結果として、本件事務連絡による注意喚起は無視され、違法な行政処分がなされてしまった。その責任は重大であり、影林らには、故意、少なくとも重過失が認められる(平成２９年改正前地方自治法２４３条の２、同年改正後は同条の２の２)。
(ｲ) 小紫について
小紫は、生駒市長として、予算の執行等の「財務会計上の行為を行う権限を法令上本来的に有するものとされている者」(最判昭和６２年４月１０日民集４１巻３号２３９頁)に該当する(地方自治法１４８条、同法１４９条)。もっとも、上記の通り、生駒市長は、生駒福祉事務所長に、「生活保護法第６３条の規定による被保護者が返還する金額の決定に関すること」に関する権限を委任している。
しかし、このような場合であっても、委任を受けた職員の財務会計上の違法行為を阻止すべき指揮監督上の義務に違反し、故意又は過失によりその補助職員が財務会計上の違法行為をすることを阻止しなかったときには、やはり、損害賠償義務を負うことになる(最判平成５年２月１６日民集４７巻３号１６８７頁)。しかも、本件返還処分１～同３のように、「異例又は重要と認められるものは、あらかじめ生駒市長の指揮を受けなければならない」とされていることは、上記の通りである。年金時効特例法にかかる遡及年金を生活保護法６３条との関係でどのように処理するのかは、その返還金額が高額であることも相まって、「異例又は重要」にあたることは、論を待たない。
ここで、本件返還処分１～同３に関しては、いずれも小紫が生駒市長に就任した後の出来事であり、その経緯の詳細は明らかではないものの、小紫の指揮の下に行われたと考えるのが自然である。
以上の事実に鑑みると、小紫において、故意又は過失が存在したことは明らかであり、生駒市に対し、損害賠償義務を負っている。
(3) 生駒市に生じた損害について
影林及び石倉によって違法な返還処分がなされた結果、生駒市において、返還金として受領した金額に加え、利息分についても、A～Cへ返還することを余儀なくされた。
したがって、A～Cへの返還金額をもって生駒市に生じた損害金額と考えることができる。
もっとも、生活保護制度は、市町村のみならず、都道府県、国の費用の支弁も定めている(生活保護法７０条以下)。したがって、上記返還金額のうち、後日、奈良県、国から補填を受けることができた部分については、損害金額から除外される。ただし、現時点において、その詳細は明らかでないことから、本請求の申立段階においては、一応、返還金額全額を損害として取り扱っている。
(4) まとめ
以上によれば、生駒市は、(1)影林に対し１０４５万０２６７円、(2)石倉に対し７３万８７８５円、(3)小紫雅史に対し、１１１８万９０５２円の損害賠償請求債権を有している。
また、上記(1)と同(3)、同(1)と同(2)の債権は、それぞれ不真正連帯債権の関係にある。
５ 監査請求期間の起算点について
本請求は、生駒市長において、相手方らへの損害賠償請求権の行使を怠っていることを理由とするものであり、地方自治法２４２条２項にかかる監査請求の期間制限には服しないと考える(いわゆる「真正怠る事実」に該当する)。
もっとも、百歩譲って考えても、２０２２年９月１６日までは、実際上、債権の行使は不可能であったのであり、２０２３年９月１６日までは、監査請求が可能である(最判平成９年１月２８日民集５１巻１号２８７頁)。
６ まとめ
請求人らは、地方自治法２４２条に基づき、生駒市監査委員において、厳密な調査を実施の上、各関係者に対し、必要な法的措置をとることを求め、本請求に至ったものである。
以 上
疎明資料
甲１号証 生活保護法第６３条に基づく費用の返還請求の取消しに伴う返還について(令和４年９月１３日生生第３９２号)(同日付生駒市福祉事務所長鍬田明年作成)
甲２号証 生活保護法第６３条に基づく費用の返還請求の取消しに伴う返還について(令和４年９月１３日生生第３９４号)(同日付生駒市福祉事務所長鍬田明年作成)
甲３号証 生活保護法第６３条に基づく費用の返還請求の取消しに伴う返還について(令和４年９月１３日生生第３９６号)(同日付生駒市福祉事務所長鍬田明年作成)
甲４号証 「生活保護受給者の「年金記録問題」への対応について」(厚生労働省社会・援護局保護課保護課長平成１９年１２月２８日事務連絡)
甲５号証 「県裁決、生駒市の処分を取り消し 生活保護申請却下された女性の審査請求で」(「奈良の声」２０２１年１２月２１日配信、同月２３日更新)